2009年全国烟草工作会议专题：抓住两个源头 严格两项监管

绿茶

抓住两个源头 严格两项监管

全面发挥专卖管理基石作用

浙江省烟草专卖局（公司）局长（总经理）　钱锦根

　　根据会议安排，现就近年来浙江烟草专卖管理工作情况作简要汇报。 ?
　　一、转变观念、深化认识，始终把专卖管理作为行业各项工作的基石
　　浙江是我国民营经济比较活跃、市场化程度比较高、社会流通比较发达的地区，如何加强专卖管理、规范卷烟市场秩序、维护国家利益和消费者利益，是对我们依法行政能力的重要考验。履行专卖管理职能，只有认识到位，才能职责到位、措施到位和效果到位。近年来，我省始终以转变观念为先导，认真领会和把握烟草专卖管理的本质要求、主要方向和工作途径。一是切实树立专卖管理是行业各项工作基石的意识。通过反复学习和统一思想，在全系统确立起以下共识：烟草专卖管理是行业改革发展顺利推进的根本前提，是维护国家利益和消费者利益的根本手段，我们的一切工作必须符合烟草专卖法律法规的要求，必须始终站在行业改革发展全局高度深刻认清专卖管理工作的极端重要性和发展基础性，否则就会“根基不牢、地动山摇”。二是始终把治理“两个源头”作为专卖管理工作的主要任务。行业外部涉烟违法现象和行业内部违法违规问题，相互联系、互为因果，是影响烟草行业健康发展的主要问题源，有效治理这“两个源头”是专卖管理工作的主要任务和治本之策。三是坚持把“外打内管、严格两项监管”作为专卖管理工作的主要途径。按照“标本兼治、重在治本”的思路，必须通过严格两项监管，即强化对区域卷烟市场的有效治理和狠抓专卖内部管理监督的有机结合，不断创新加强行业专卖管理的工作机制和方式方法，才能从根本上促进专卖管理工作水平和监管能力的提高。
　　二、联横合纵、以网制网，全面提高区域卷烟市场监管水平
? 　源头治理是市场监管的治本之策，打假破网是堵源截流的根本举措。近年来，我们认真落实国家局关于重点打击制售假烟网络的要求，围绕提高打假破网能力，先后提出了“三有”、“三见”、“三追”等打假破网理念，有效配置打假资源，积极整合监管力量，不断完善协作机制，把打假破网工作一步步推向深入。
　　（一）“有假烟必有网络，有网络必有大要案”，解决打假破网的认识问题。 在市场上一包包查的同时，如果意识不到假烟却在一车一车地运，意识不到背后有网络在支撑，就会仅仅停留在市场面上的净化，只能是治标不治本。为标本兼治、重在治本，我们提出“三有”打假破网理念，解决“有假烟无网络”的认识问题，增强查办大要案的意识，坚定打击假烟网络的决心。查办网络案是素质、能力的综合体现，在从传统的个案查处向经营网络案件转变过程中，我们提出“见物、见人、见网”的案件经营理念，解决打假破网的方法问题。广大专卖管理人员注重案件信息的梳理，注重挖掘案中案，注重把握查处时机，力争做到人赃俱获、一网打尽。建德、松阳等局以小见大，从检查发现的少量假冒烟追根溯源，查上家追下家，破获跨省跨地区、涉罪 10 余人、涉案金额数百万乃至上千万元的假烟网络案，把小案办成了大案；常山县局加强对“两头在外”运输假烟案的研究，从一辆车、两个驾驶员查起，破获抓捕 23 名犯罪嫌疑人的假烟网络案，把无主案办成了有主案；省局积极发挥案件指挥中心、信息中心和协调中心的职能作用，对各级局查处的个案进行串案并案，指定管辖案件，把个案办成了网络案。打假破网、案件经营理念逐步成为有效监管市场、扩大办案成果的重要指导思想。
　　（二）“联横合纵、以网制网”，解决打假破网的机制问题。 假烟网络分工明确，组织严密，行动诡秘，涉及范围跨区越省，打假破网仅靠一个地区、一个部门的力量是远远不够的。欲破网须先织网，我们提出“联横合纵、以网制网”的打假工作思路，通过联横合纵的方式编织执法网应对假烟网。我们通过卡口建设编织有形网，全省建立了以高速公路为主干线、国道省道为辅助线的区域性卡口网络，初步形成了以甬台温高速、杭金衢高速、杭宁高速、沪杭甬高速四大省际卡口为主的大稽查圈布局；通过联横合纵编织无形网，主动加强与行政执法、刑事司法部门的横向合作，积极借助其执法资源优势，弥补专卖管理权限和手段的不足；不断加强对省市县三级专卖执法资源的纵向统一调配，构建“二级指挥三级联动”的立体指挥网，形成了专卖管理区域一体化格局，充分发挥全省专卖执法的整体优势。 2007 年在省局的统一指挥下，全省 6 地区 13 家单位联动出击，轮番跟踪，战线南北贯穿全省，成功查获运输假烟大案。为加强省际协作，我们提出“联通信息、联合行动、联动惩处”的协作理念，主动牵头开展华东六省（市）间的打假协作，建立省际间调查取证、联合查处、案件协办和人员抓捕等紧密协作机制；坚持小案服从大案、个案服从网案、行政案件服从刑事案件的原则，支持配合案件串并和证据互用，加大对违法犯罪分子的惩处力度。 2008 年，在国家局专卖司的协调指挥下，我省与上海市局紧密配合，协同公安往返奔波于福建、广东、湖北等 6 省市，历时 11 个月成功告破浙沪“ 6.6 ”系列运销假烟网络案。该案涉案金额高达亿元，抓获犯罪嫌疑人 56 名，查扣违法车辆 19 辆。 ?
　　（三）“追主犯、追实刑、追重刑”，解决打假破网的质量问题。 假烟的暴利性决定了制售假烟活动的顽固性和反复性，经济制裁不足以遏制假烟违法犯罪，只有做到“追主犯、追实刑、追重刑”，才能给假烟网络和涉烟犯罪分子以毁灭性的打击。为提高打假质量，我们提出“三追”办案理念，积极向假烟网络上游延伸办案，深入制假贩假源头地抓捕犯罪嫌疑人，穷尽一切法律手段斩草除根。长兴县局会同公安部门历经 10 个月，转战 8 省市，行程数万里，进行了艰苦细致的侦查取证和案犯追捕工作，成功摧毁了一个通往北京、河北、天津、上海等地的假烟运输网络，抓获 12 名嫌疑人，涉案金额 4.5 亿元。新华社、浙江电视台等 20 余家新闻媒体大篇幅报道了该起案件，引起社会强烈反响。 ?
　　从“三有”、“三见”到“三追”，我省打假破网的理念不断深化，联横合纵的范围不断扩大，以网制网的力度不断提高，打假破网工作富有效率和活力。三年来，我省共查获假烟案件 3.99 万起，其中符合国家局与公安部制订的制售假烟网络标准的网络案件 79 起，案值百万元以上案件 199 起，千万元以上案件 23 起，亿元以上案件 3 起，查扣假烟 16.22 万件，追究刑事责任 736 人，其中有 3 名主犯被判无期徒刑，市场净化率保持在 96 ％以上。
　　三、管控并重、以管促控，全面提高行业内部监管水平 ?
　　我们把提高规范意识和自律能力作为行业管理和经营的首要任务，确立了“管控并重、以管促控”的专卖内管工作理念，切实加强专卖内部管理监督。通过查找问题、剖析原因、落实整改等措施，促进企业不断完善内控制度，规范经营程序，提高自律能力。 ?
　　（一）“专职化、专业化、信息化”，增强监管的有效性，解决日常化监管的能力问题。 按照“专职化”要求，全省各级局全部建立内管办，专职内管人员 283 名，占专卖人员总数的 10.3% ，达到了国家局专职内管人员配备的数量要求；按照“专业化”要求，全省各级局注重人力资源的合理调配， 283 名内管专职人员主要来自专卖、业务、信息部门， 87.2% 为大专以上学历；按照“信息化”要求，研发推广了以数据比对分析、节点自动预警、跟踪调查核实为主要特征的网上监管信息系统，对可疑线索，通过还原行为过程、信息关联分析和数据量化识别，彻底查清问题产生的原因，有针对性地采取防范措施。目前省局每次定期检查，都先通过系统调取数据寻找违规线索，再到实地固定证据材料，提高了定期检查的针对性和时效性。 ?
　　（二）“实时监管、实地核查、实施追究”，增强监管的实效性，解决日常化监管的模式问题。 针对违规问题集中在经营一线的实际情况，我们确定了重心下移、防线前移的工作举措，并在实践和探索中逐步形成了内管办实时监管、专卖所实地核查、对违规人员实施责任追究相结合的日常化监管模式。按照“实时监管”的要求，各级内管办落实专人网上实时监测，通过预警和数据比对分析发现违规线索；按照“实地核查”的要求，我们在专卖所设置了专职内管员，其主要职责是对内管办提供的违规线索通过实地核查固定违规证据，并将市场巡查发现的异常情况反馈给内管办，要求进行后台数据分析鉴别违规线索，实现了专卖内部监管与市场监管的有机结合；按照“实施追究”的要求，省局每季、市局每月召开一次专卖、业务、监察等部门负责人参加的联席会议，专卖部门通报日常监管和定期检查发现的问题，业务部门针对问题查找薄弱环节、完善制度流程，监察部门对违规人员追究责任。生产经营到哪里，专卖内管的触角就延伸到哪里。嘉兴、台州等市局在配送中心派驻专职内管员，实现了对到货确认、扫码入库和卷烟配送的实地监督；杭州市局按照市场部和专卖所一对一的模式调整所队设置，专卖所的主要任务就是监管市场部是否依法守规经营，专卖内管的职责任务更加明确具体；省局特派办在工业公司的各个业务环节和生产班组设立了内管联络员，把专卖内管的触角延伸到了生产经营的第一线。 ?
　　（三）以“异常订单、异常品牌、异常客户”为突破口，增强监管的针对性，解决日常化监管的途径问题。 为破解日常监管“从何入手”的难题，各级局通过研究违规问题的轨迹得出一个基本判断：违规经营集中表现在“异常订单、异常品牌、异常客户”上，找到“三异”，就找准了查处违规经营的切入点、日常监管的突破口。我省大多数违规问题就是通过查找“三异”发现线索、抽丝剥茧查处的。为有效防范和解决经营一线违规经营高发的问题，在事前预防方面，我们通过明确标准、规范流程、控制权限，从制度建设上杜绝违规问题的发生；开展多种形式的主题宣贯活动和从业人员岗前培训，从思想认识上杜绝违规问题的发生。在事中控制方面，我们进一步完善工作规则和议事决策程序，通过“一把手”抓，抓“一把手”，从运行机制上杜绝违规问题的发生；在业务经营的重要环节和节点建立预警设置，从程序控制上杜绝违规问题的发生。在事后追究方面，我们编写下发《浙江烟草专卖内管案例评析》，通过警示教育杜绝违规问题的发生；通过明示承诺和责任追究，用事前明示和事后追究相结合的方式促进事前的防范，处理一个教育一片，查处一个违规案例就彻底杜绝一类违规问题发生。 ?
　　四、有效支持、有力保障，全面强化专卖管理基础工作 ?
　　近年来，我省全面落实国家局关于专卖打假“拼耐力、拼实力、拼智力”的要求，从人财物、信息科技、政策法律等方面为专卖管理提供全方位的支持和保障，为加强专卖管理打下了坚实基础。
　　（一）人力财力物力为专卖执法提供实力支撑 。按照“精所强队”的工作思路，不断优化人员结构，合理配置管理资源；通过建立警校培训基地开展实务培训，提高专业水平和实战能力；连续 3 年组织开展双能竞赛，着力提升队伍素质的软实力，在国家局举办的首届烟草行业卷烟产品鉴别检验技能竞赛中，我省选送的 12 名专卖管理人员包揽了两个组的前 3 名。下发了《查处烟草违法案件奖励补助规定》，全省各级局举报奖励费、办案奖励补助费支出，不列入费用指标考核范围，确保打假经费足额、及时到位。制定了装备配置标准和要求，现有管理车辆每百人 22 辆 , 每个所队电脑、数码摄像机、数码相机等现代化办案设备配置率达到 100% ，每个地区装备了同步录音录像的智能询问室。人财物的保障为打假破网、科技办案奠定了坚实的物质基础。
　　（二）信息科技为专卖执法提供技术支撑。 建立案件指挥信息系统和案件信息库，提高了省、市局的指挥协调和快速反应能力；研发推广专卖内管网上监管信息系统，实现了从传统监管向信息化监管的转变；启动“专卖管理信息系统提升工程”，实现了 100% 网上办案、 100% 网上办证，提高了依法行政水平；全面推广使用卷烟鉴别检验管理系统，提高了卷烟鉴别检验工作规范化水平。信息化为专卖执法提供了及时有效的技术支撑。
　　（三）完善政策法律体系为专卖执法提供法律支撑。 在从行政执法到刑事追究的过渡中，我们积极与司法部门探讨解决法律滞后、法规缺陷和适用争议的难题，促成涉烟执法的法律适用意见出台，在执行中初步形成以《烟草专卖法》及其实施条例为核心，以烟草部门、地方规章为支撑，以其它相关部门法、法律解释等规范性文件为补充的专卖管理工作法规体系，探索出一条行政执法与刑事司法相衔接的有效途经，为专卖依法执法提供了有效的法律支撑。 ?
　　当前卷烟打假的形势仍然十分严峻，专卖内管长效机制建设还有许多方面需要我们继续探索。我们将在国家局的正确领导下，采取更加有力的措施，争取卷烟打假和内部监管工作再上新台阶，为全面建设“严格规范、富有效率、充满活力”的中国烟草作出积极努力和贡献。